倒卖项目,倒买倒卖项目

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双碳经济,如火如荼,正是“风(电)”生“水(电)”起“光伏”火。新能源项目大火的背后,对于各个投资主体而言,是利益的驱动。俗话说:天下熙熙,皆为利来;天下攘攘,皆为利往。近二年来,新能源项目的投资建设、投产运营、收购并购、合资入股等经济行为都非常活跃。这些经济活动,都小心翼翼的观察、观望和顺应着国家的政策法规。项目的并购交易中,最受关注的,莫过于国家的“财政补贴”和“监管政策”之间的政策适用与平衡。“倒卖路条”毫无疑问是“监管政策”中的一个重要环节,也是新能源项目投资新建环节、投资并购环节令投资者警惕和担心的问题。“财政补贴”和“倒卖路条”如何相伴相随?“倒卖路条”究竟是何种法律性质?在新能源项目平价上网的新时期,“倒卖路条”的监管政策是否时移世易?我们将就上述问题,以光伏项目为例,进行深度分析和大胆预测,以绵薄之力积极推进双碳经济和新能源建设的历史重任。

首先,我们需要了解下光伏的两条政策线:财政补贴政策线和行政监管政策线。可以说,财政政策是监管政策产生的原因,监管政策是希望财政政策得以有效落实的保障。我们以时间轴为线索,对比看看两个线条的政策由来:

我国光伏产业的财政政策分别经历了:核准定价阶段、特许权招标竞价阶段、上网标杆电价阶段、上网指导价阶段和平价上网阶段。在不同阶段,国家能源局、发改委等部门随后也发布了相关政策,在补贴扶持光伏项目的背景下,打击路条投机行为。下表以集中式普通光伏电站为例,梳理出补贴政策和监管政策的演变过程(黑色:补贴金额政策;蓝色:补贴发放节点政策;红色:路条监管政策)。

倒卖项目,倒买倒卖项目

由上表我们可以发现,财政补贴政策先行(从2007-2008年的酝酿,到2009年开始的金太阳示范工程项目),国家大力支持光伏项目,施行政府补贴以及其他鼓励优惠政策。2009年出台的《关于实施金太阳示范工程的通知》规定,并网光伏发电项目原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助,偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助。光伏发电关键技术产业化和产业基础能力建设项目,给予适当贴息或补助。

补贴力度之大,引导许多社会资本趋之若鹜。起初,项目投资方一旦通过金太阳示范工程项目审核,在项目正式并网发电前即可拿到补贴,无需完成建设。因此,社会资本家往往只需一个项目审批文件,就能获得政府的大力补贴。这个审批文件,就是俗称的“路条”。

所谓“路条”,可以理解为是一种具有行政许可特质的政府批文。新能源光伏项目经历了核准制和备案制两个阶段。在核准制下,路条分为“大路条”和“小路条”,小路条指仅拿到同意开展前期工作的批复文件,“大路条”指获得光伏电站项目正式核准批复文件。2013年,光伏电站项目实施备案管理后只有“大路条”之称。由于补贴资金有限,光伏电站项目总规模指标受到控制,备案文件成为开发光伏项目的稀缺资源,备案文件便成为了俗称的,带有行政许可特质的“路条”。

在上述政策实施过程中,一方面“路条稀缺”,一方面补贴带来高收益。导致光伏项目资源日趋紧张。在快速获利的逐利思想下,倒卖项目获利的投机行为大量发生。这种投机行为,一度不仅私下交易频繁,甚至还通过公开竞价被搬到了台面上。

2014年8月,光伏巨头英利能源和天合光能在云南产权交易所展开了一场激烈的竞标战,为的是获取一个光伏地面电站的“路条”。双方竞买对象是项目公司90%股权,该公司的核心资产是拥有发改委核准开发项目的资质,即“路条”,最终双方以2.4亿元的价格成交,这也被当时的媒体称为“天价路条”。当时如此高的成交价格震惊众人,路条价格的炒作显然推高了光伏电站的建设成本,最终由全社会对部分人员的牟利行为买单。这让真正致力于开发光伏项目投资者唏嘘不已,让国家监管层心生警惕。

同时,经过数年时间的跟踪监控,监管层发现,在原有补贴政策下,项目业主一旦获得批文,就去申请财政补贴,财政的补贴并未落到该落的地方。形成了财政资金空投、光伏项目未建成、诱发权力寻租等尴尬局面。国家意识到必须对此进行监管,于是在数年后(2013年8月),陆续出台监管政策。大家耳熟能详的,就是禁止“倒卖路条”。此后,国家于2014年10月连发了三次文,表达了打击路条买卖的巨大决心。此后,国家能源局联合国家发改委、财政部,一方面逐步实施平价上网,不再补贴,一方面加强监管,来遏制倒卖路条乱象。

由此可以看出,在光伏项目上,财政政策先行并引发了异象,才引发监管政策陆续出台。可见,监管政策是为财政政策服务。那么,财政政策的变化,是否会导致监管政策随之变化呢?尤其是在平价上网后。针对这个问题,我们将在下一期持续分析解析。

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