平台公司与城投公司讨论融资,县级平台公司如何融资

第六阶段（2017下半年-2018上半年）：全面约束关键词：史上最严/严控增量/落实责任

（一）中央政策及背景

2017年，我国经济结构进一步优化，新动能增长加快，质量效益明显提升，稳中向好态势持续发展。2017年下半年，城市投资监管政策将进入“史上最严阶段”。与前一阶段的收紧不同，本轮收紧是中央和国务院直接要求的，一系列收紧政策如火如荼。这一时期确定的隐性债务高压线延续至今，仍然是城市投资监管政策严加防范的红线。与此同时，“打开正门”的力度持续加大，土地收储、收费公路、棚改专项债券相继推出。地方政府新增债券额度明显扩大，城市投资基础设施投融资功能被动降低。

2017年7月14-15日，全国金融工作会议召开。会上，习近平总书记指出，地方各级党委和政府要树立正确政绩观，严格控制地方政府债务增加，对生活负责。

7月24日，中央政治局提出，积极稳妥化解地方政府债务风险积累，有效规范地方政府债务融资，坚决遏制隐性债务增加。

7月28日，国务院常务会议强调，各地要履行属地责任，堵住“后门”，坚决遏制非法借贷。

2018年，《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(钟发〔2018〕27号)和《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发地方政府隐性债务问责办法的通知》(中办发〔2018〕46号)着力整治43号文件后地方政府新增隐性债务，明确隐性债务范围，开展全国隐性债务统计，对债务化解时限和方向、严格责任追究处置方式等提出建议。

（二）债券市场融资政策

与第一轮政策收紧不同的是，国家发改委和财政部现阶段出台的政策执行有效性明显增强。

首先，国家审计署、财政部发布报告，对多处违法债务进行追责整顿，涉及18个省的市、区、县级地方

方政府，问责力度大，此举是落实“树立正确的政绩观、终身问责，倒查责任”的重要举措，是从地方政府违法违规举债的动机上进行压制。

其次，融资路径方面，负面清单式监管细则陆续出台，规范PPP项目运作，对违法违规融资形成全面封堵。

再次，资金来源方面，财金[2018]23号文规定国有金融企业除购买政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款等，必须按照市场化原则参与地方建设融资，叠加资管新规对非标的打压，从资金来源上严格杜绝城投违法违规融资，有釜底抽薪之意，影响力较大。

此外，债券融资方面，2017年8月，发改办财金[2017]1358号，从防范地方政府债务风险和加强事中事后监管方面，对企业债券发行及监管提出要求；2018年2月，发改委、财政部首次联合发文发改办财金[2018]194号，重申纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券，如需财政补贴的，财政资金应按照规定在年度预算中足额安排，切实做到“谁借谁还，风险自担”。

最后，2018年三季度，财政部下发一系列文件指导地方政府做好地方政府隐性债务统计监测工作，其中《地方全口径债务清查统计填报说明》要求结合本地区债务化解计划，对逐笔债务制定化解安排。

资料来源：公开资料，中债资信整理

（三）债券净融资持续大幅回落，债务融资工具发行量始终维持正增长，企业债净偿还扩大。

2018年全年城投债发行规模在经历2017年低谷后小幅回升，但从净融资量来看，全年净融资量持续大幅下降，净融资规模创2012年以来最低水平。

公司债发行量及净融资均处于2016年以来的较低位。债务融资工具发行量始终维持正增长，并于2017年开始稳居城投债市场第一大品种。企业债2018年净偿还规模显著扩大，占城投债券的比重不断萎缩。

资料来源：公开资料，中债资信整理

第七阶段（2018下半年-2020年）：对冲风险

关键词：保存量保周转/疫情冲击/流动性宽裕

（一）中央政策及背景

2018年3月，中美贸易战打响，中国经济结构优化转型和经济下行压力加大。为防范金融市场异常波动和输入性风险，此阶段更加强调底线思维，稳妥处理地方政府债务风险。7月23日国常会后政策出现边际转松信号。2020年初，新型冠状病毒肺炎疫情爆发，城投企业在逆周期调节及社会维稳中的作用进一步加强，宏观政策环境宽松，城投行业政策在“宽信用”导向下亦保持宽松。

2018年7月23日国常会督促地方盘活财政存量资金，引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供，工程烂尾，并在之后的一系列文件（银保监办发[2018]76号、国办发[2018]101号等）中强调加大基建与补短板领域投入。

2019年3月，《政府工作报告》提出要鼓励采取市场化方式，妥善解决融资平台到期债务，不能搞“半拉子”工程。

2019年5月末，国务院办公厅下发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》（国办函40号文），在不新增隐性债务的情况下，允许金融机构对隐性债务进行借新还旧及展期。

（二）债券市场融资政策

2018~2019年各部委政策以贯彻中央保障融资平台公司合理融资需求的精神为主。2020年3月，新证券法实施后，企业债和公司债均改为注册制，企业债发行效率得以提升，提高企业发债积极性。

发改财金[2018]1806号支持信用优良、对产业结构转型升级或区域经济发展具有引领作用的优质企业发债。

发改办财金[2019]187号提出专项排查，提前制定应对方案等有效措施保障债务周转的底线。

证监会窗口指导对“借新还旧”开绿灯。

资料来源：公开资料，中债资信整理

（三）城投债发行量及净融资债发行量及净融资额高歌猛进，公司债迎新一轮放量。

2019年城投债发行量大幅上升54%，净融资额大幅增长2.21倍。2020年城投债发行规模及净融资额均创历史新高，分别为3.77万亿元和1.96万亿元。截至2020年末，城投债券余额达8.77万亿元。

2019年3月，上交所放松用于借新还旧的公司债申请，城投公司债又迎来新一轮发行放量，2019年发行量和净融资额分别为2018年的3倍和4倍，增速迅猛。2020年，疫情下的融资环境边际大幅转松，叠加公司债于3月1日起施行注册制，当年城投公司债发行量和净融资额均创历史新高，较前一年分别大幅增长51%和100%。

企业债2019年和2020年发行规模有所回升，但即使是在疫情期间较为宽松的政策环境下，整体融资仍表现为净偿还，发行占比则降至8%，债务融资工具占比仍处高位，2020年为52%。

资料来源：公开资料，中债资信整理

第八阶段（2020年底至今）：严控增量

关键词：严防新增隐性债务/疫情冲击/流动性宽裕

（一）中央政策及背景

2020年下半年逆周期调节政策逐步退出，货币政策回归常态化，流动性边际收紧，加之上半年城投融资的急速放量导致债务再次高涨引发关注，酝酿了城投政策转向的背景。系列会议精神、政策指引均昭示后疫情时代的城投宽松政策已结束，新一轮规范约束阶段正在到来。

2020年12月，中央政治局会议和中央经济工作会议进一步指出“要抓好各种存量风险化解和增量风险防范，抓实化解地方政府隐性债务风险工作”。

2021年3月26日，国务院国资委印发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（国资发财评规[2021]18号），要求各地方国资委完善债务风险监测预警机制，精准识别高风险企业、分类管控资产负债率，保持合理债务水平、依法处置债券违约风险，严禁恶意逃废债行为。

2021年4月13日《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》国发[2021]5号文，把防范化解地方政府隐性债务风险提高了历史前所未有的新高度，提出将其“作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量”。

（二）债券市场融资政策

2020年底，交易所和交易商协会不断加强城投企业债券资金用途管理，对于高负债、高风险区域适当限制资金用途和发债额度。

2021年2月新修订的《公司债券发行与交易管理办法》颁布实施，关注地方政府性债务，推测此前市场盛传的“红绿灯”政策已经开始实施，或为新《办法》第七十七条的配套细则。

2021年4月，上交所与深交所分别对公司债券审核重点关注事项做出指引，以防风险为重点，通过限制发行规模与募集资金用途，进一步收紧公司债发行要求。

2021年5月6日，财政部部长刘昆在经济日报发表题为《建立健全有利于高质量发展的现代财税体制》的文章中称要加强地方政府债务管理，完善以债务率为主的风险评估指标体系；坚决遏制隐性债务增量，积极稳妥化解存量，对隐性债务实行穿透式监管。

资料来源：公开资料，中债资信整理

（三）2021年一季度城投债券发行量大幅升至历年同期之最，主要是由于到期规模大所致，从净融资看仅增长3.47%；4月份发行量同比和环比增速均为负，验证了政策拐点已经形成，城投融资已处于第三周期的下行阶段。

资料来源：公开资料，中债资信整理